作者﹕刘智鹏教授 (持续智库主席﹑岭南大学协理副校长暨香港与华南历史研究部主任)
特区成立后，历届政府都视房屋问题为重中之重，但回归以来，政府的长期房屋策略都没有认真检讨房屋供应的基础架构，只是从土地供应来寻求解决房屋需求的问题。本届政府在土地供应上兜兜转转两年多，期间突然抛出填海1700公顷的大计，沸沸扬扬，吵吵闹闹了差不多一年，又突然大转弯，放声气，要以《收回土地条例》在新界强行收地来兴建公屋。这一切，都令市民及市场昏头转向，不知何去何从！
《收回土地条例》在1900年制定，已有逾百年历史，最近的一次修订是在1998年。过去发展新界新市镇时已多次引用此法例，是政府在拓展新界过程中必不可少的工具。只是，回归以来，新界及市区基本上已经一体化，楼价亦相差无几，但《收回土地条例》未有与时并进及反映现实，导致土地业权人出现期望落差。如果政府不容许新界土地业权人将其土地发展为房屋，却强行收回土地由政府发展，实难以避免强抢民产的指控。
屋地发展权兑换证可多赢
持续智库一直认为《收回土地条例》只是一个技术上的手段，而不是政策。条例本身没有对错，在应该用的时候就用，用不来的时候就不用；提供房屋也不是非政府发展即私人发展的选择。2018年《施政报告》首度提出的「土地共享先导计划」，就是由政府与土地业权人合作，在私人土地上发展公共房屋和私人楼宇。这是从策略上引进新的思维，用最快的方法释放新界土地的发展潜力，增加中短期的房屋供应。相信在推动先导计划的过程，很大机会要用上《收回土地条例》。
参考香港过去的经验，持续智库认为在推行土地共享计划时，政府可以使用《收回土地条例》收地，同时向业权人发行「屋地发展权兑换证」，既可以释放新界土地兴建房屋，又可以让土地业权人保留相当的发展权益。
「屋地发展权兑换证」方案的首要条件，政府必须先制定发展区规划蓝图，其中包括基建及公营房屋用地，也有私营房屋用地。区内的业主，无论拥有的地段坐落蓝图的任何位置，他的权益将以他拥有的土地面积在整个发展区总面积中所占的百分比，乘以蓝图中私营房屋所占面积的比例（等同有升值潜力土地面积的比例）。如此，在新发展区内的每一个业主，无论其土地在发展蓝图中是规划作公路、水渠、公屋或是私营房屋，都会获得平等的待遇。
以下一个例子可作说明：假设发展区面积共100公顷，其中一共70公顷用于基建用地及发展公营房屋，余下30公顷，即30%留作私营房屋发展。在原来的100 公顷土地中，甲业主拥有20公顷农地，他向政府交出土地后，可以换回6公顷的屋地发展权兑换证，6公顷就是20公顷的30%；而拥有30公顷农地的乙业主，则可以换回9公顷屋地发展权兑换证；拥有40公顷农地的丙业主，可换12 公顷屋地发展权兑换证，如此类推。
政府发行的屋地发展权兑换证，其实是一种土地债劵。昔日港英政府在新界征收农地时，以乙种换地权益书（Letter B）作为代替现金补偿，让权益书持有人拥有每5呎农地换2呎屋地的权益；权益书可以在政府公开卖地时使用。
不过，当年Letter B变相容许非原址换地，又不设年期，政府无法预计持有者何时兑换；5呎农地换2呎屋地的比例也没有依据，当年政府手上根本没有足够的屋地。最后，政府在回归前要动用大量公帑，回购市场上的Letter B。
为免重蹈覆辙，新的屋地发展权兑换证必须避免以前的缺点。我们建议有3个重点：一﹑发行的兑换证所代表的发展土地面积，一定不能多于发展区规划下的私人房屋发展用地，这可以直接杜绝过度发证的问题；二﹑业主换回来的屋地发展权，只限在本区使用；三﹑兑换证必须设有效期，以保障发展区在预期的时间内完全按规划发展。
持续智库相信这是个两全其美的土地共享方案，既可释放新界荒废的农地，同时没有剥夺业主的潜在发展权益。在这个方案之下，政府引用《收回土地条例》，向业主征收土地，不会引来业主反对；业主拿取相当于他应得权益的屋地兑换证，在限期内向政府按市值补地价，即可按发展区的规划兴建私人物业。如果业主所占的份额比较小，或是业主没有兴趣自行发展物业，可以选择收取官价现金赔偿，也可以选择与其他业主合并，或将其兑换证在市场出售。因此，即使是只有半公顷土地面积的小业主，他的利益也得以保障。
方案不涉修订任何法例
此方案另一个优点，是完全毋须修订任何法例，在现行的法规和制度下已经可以推行。
过去两年，政府及民间都用很多时间、精力讨论房屋问题，来来去去都是纠缠在如何觅地；可惜，一直没有打破线性思维，不停在平面上团团转，没有从立体的空间去寻找出路。持续智库去年8月多次撰文【注】，建议特区政府参考港英年代发展「新九龙」的做法，将接近市区的新界土地市区化，打破乡郊规划的限制，提高新界土地地积比率及楼房高度限制，可容纳的单位数目即可倍数增加。
安居最能安民。我们认为土地共享是政策，《收回土地条例》是手段；新界土地市区化是政策，在新界地区套用市区规划指引是手段。没有目标清晰的政策，手段就难以服众。持续智库在房屋问题上，对特区政府充满期盼。
注：〈地尽其利 – 新界土地利用新视界—（下）〉，刊于2018年8月28日《信报》。
2019年9月30日刊于信报财经新闻A版17页