作者﹕刘智鹏博士
新界面积比港岛及九龙加起来差不多大8倍，具有庞大的发展潜质。在发展新界的过程中，不动用《收回土地条例》难以整合新界业权零碎复杂的地块。不过，在收地时必须考虑如何恰当地保护新界土地业主的私有产权，特别是保障个别小业主，令他们在发展过程中的权益得到公平的照顾，他们才会乐于配合政府的收地政策，将其土地交出。在中长期方面，推行政府土地债券是一个多赢方案。
在六十年代，港英政府在新界收地时，因为库房现金不够足，便以「换地权益书」代替现金补偿，让权益书持有人拥有以5方呎农地换取将来的2方呎屋地的权益；权益书性质有如债券，可以在政府公开卖地时使用。
此制度后来过度发展，以致尾大不掉，政府根本没足够土地让「换地权益书」持有者兑换，最后要动用大量公帑回购，但仍有大量权益书落在大地产商手上，变相令他们拥有左右土地发展的本钱。有此惨痛经验，香港政府谈虎色变，一直不敢再考虑类似「换地权益书」的方案。
其实「换地权益书」并非洪水猛兽，反而是一个极富创意的方案，不过当年执行的时候操之过急，未及周详考虑，致引发不良后果而已。其历史教训主要有三个方面：
（1）制度变相容许非原址换地，无法控制土地资源的交换；
（2）权益书不设年期，无法预计持有者何时兑换，不利政府作长远城市规划；
（3）5方呎农地换2方呎屋地的比例没有理性依据，政府拥有的屋地根本不能充分兑换农地。
就今日的社会条件去考虑，只要对「换地权益书」作出适度调整，以上的问题完全可以妥善处理。解决的办法就是由政府发行土地债券，同时动用《收回土地条例》收地发展新界。
政府主导公平分配发展权益
为免重蹈覆辙，陷入以往「换地权益书」的困局，政府必须先有一个规划的发展区蓝图，其中包括基建、公营房屋用地、私营房屋用地；区内地主拥有的地段无论坐落在发展蓝图什1地方，地主的权益将以其拥有的土地面积在整个发展区总面积中所占的百分比，乘以蓝图中私营房屋所占面积的比例，也就是有升值潜质土地面积的比例。
新发展区内每一个地块的业主，无论其土地所在位置在发展蓝图中是规划作公路、水渠、公屋或是私人房屋，都获得平等重新分配应得发展权益的待遇。举例说明【表】，假设新发展区面积是100公顷，在蓝图内，如果可供私人发展土地设定为总面积的30% （其他70% 发展为公营房屋、基础设施如道路、学校、医疗设施、消防、公园、小区设施等等），那么，本来拥有20公顷农地的地主，向政府交出土地后，换回的是6公顷的私人屋地发展权；拥有30公顷农地的地主，可以换回9公顷屋地发展权；拥有40公顷农地的地主，可换12公顷屋地发展权；余此类推。如此，所有地块业主都可以按其地块大小获得相应的发展权益。
【表】﹕
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假设新发展区面积是100公顷，可供私人发展土地设定为总面积的30% |
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持有者 |
土地面积 |
业主在私人屋地场所占的发展权益 |
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官地面积 |
10公顷 |
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甲地主 |
20公顷 |
20公顷 x 30% = 6公顷 |
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乙地主 |
30公顷 |
30公顷 x 30% = 9公顷 |
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丙地主 |
40公顷 |
40公顷 x 30% = 12公顷 |
为保证土地的转换能够实际执行，以杜绝过度发债的问题，政府发行的债券所承诺的土地，一定不多于发展区规划下的私人房屋发展用地。换回来的私营房屋发展权，也只限在本区使用，债券必须根据发展区的规划时间表定下有效期，以保障发展区完全按规划发展。
优点多多地主官民皆大欢喜
政府根据发展区规划收地，地主可选择收取官价现金赔偿或是拿取相当于其应得权益的土地债券。这样，就算只有半公顷面积土地的小地主，其利益也不会被蚕食。债券更可以在公开市场自由买卖，小地主即使没有足够的土地面积根据蓝图发展，亦可以选择与其他小地主合并，也可以将其权益出售。
持有人向政府兑换债券以进行发展时，必须向政府「补地价」，即是补偿土地由农地改作屋地的地价差额；这差额成为政府重要的收入来源，发展愈多收入就愈高，可减低政府对高地价政策的依赖。其次，因为是政府主导，土地可以有秩序地释放，大众有了希望，“「有房产」与「没有房产」的阶级矛盾会渐渐减退，社会便会趋向稳定。
以后，发展不再是大发展商的专利，即使拥有一小块土地的小业主也可以参与其中；祖堂的土地亦不用卖断，反而，其权益可以通过参与发展的项目而世代保留，又不妨碍新界的发展。推行土地债劵完全毋须修订任何法例，在现行的法规和制度下已经可以推行。
香港的房屋问题已困扰政府多年，亦蔓延至不同的社会问题，政府必须以坚毅的态度积极面对，从短、中、长期逐步解决难题，让香港市民能够拥有自己的安乐窝。
2021年5月11日刊于信报财经新闻A版14页