作者：凌伟明
前言
香港持续发展的研究系列六篇文章在去年 7、8 月间在本报发表，当时作了
一个小结，认为香港要持续发展，必须向前看，积极融合成为珠三角经济体不 可分割的一部分。为配合人口发展所需，少不了要突破既有土地使用规划的框 框，更重要的是在范式转移下好好准备新思维。
文章刊出后在官场、论政场合都引起讨论;我们从该小结开始，吸收过去 六个月有关土地及香港未来经济发展的各方意见，再写了五篇文章，探讨如何 善用一些被荒废多年的农地，令香港经济“引擎”再度启动，在持续发展的大 前提下铺排我们的未来。
香港现有 40 多平方公里农地是荒废的。这 40 多平方公里占香港土地总面积 约 3.8%，也相当于 700 万人口居住的私人楼宇和公共楼宇的土地面积总和。土 地是珍贵而有限的资源，因应现时的经济挑战和机遇，香港要持续发展，把荒废 的农地转化为土地市场的一分动力，实在刻不容缓。
香港地价之高，世界闻名。地价高造成市场扭曲，盈利不高的商店和企业因 不能负担高昂的地租而无法经营，形成市场发展集中于部分行业，助长了寡头垄 断，也是财富分配严重不均的其中一个主要成因。
地租高，随着而来的是衣食住行皆贵，对一般人居住环境的影响尤其深。香 港住房的租金早已在世界上名列前茅，豪宅售价更稳占全球最贵。社会的所谓深 层次矛盾，很大程度上就是源于此。对症下药是从速增加土地供应。政府已经着 手处理，只是效率未如人意。
积极不干预 地价失控
政府从来不承认实行高地价政策，但是从最基本的经济学常识来看，价格的 高低，是供应和需求的关系造成的，供不应求，导致地价高昂，则政府责无旁贷。 我们常听说:香港是一个经济自由体，政府采取积极不干预政策，我们的市场是自由市场，是市场的“无形之手”在主导。
可是，在自由市场中调节供求，达致价格均衡的“无形之手”，只有在供求 没有限制、不受政府干预和调控的环境，加上市场资讯充分流通的情况下，才能 真正发挥它的作用，财产权才得以买卖双方满意的价格自由交换。但是，由于土 地的供应总有若干限制，土地的市场从来就不是真正的自由市场。世界各大城市 如此，香港更加如此。
香港的土地由政府拥有，土地的供应量和时间，极大程度控制在政府手上， 并不会因为市场需求增加，导致有新的土地供应自动注入市场。另外，每一块土 地的用途受到“分区计划大纲图”的规范，不能随便更改。因此，拥有土地使用 权的人，不能因为市场的变化而随时把土地的用途改变，以满足市场的需求。
换句话说，农地的价值，因为其用途上的规限，不能体现市场对住宅和商业 用地的殷切需求。“无形之手”因为受制于政府在土地资源的有限供应和用途的 规划，在调节供求和均衡价格上不可能发挥应有的功能。真正的主导是在政府这 只“有形之手”上。
墨守成规 农地荒废
香港农地荒废的情况，始自六、七十年代，随着经济起飞、城市化令乡村劳 力流失、对内地农产品进口的开放，农地陆续遭到废弃。到了今天，荒废的农地 占农地总面积的 80%。半个世纪以来，这些荒废农地不事生产，其中的经济损失 难以估计。时至今日，香港回归祖国 15 年，如何利用荒废农地，恐怕政府已经 计算过千百次，却还没有果断切实的方针拿出来，只因政府墨守成规，未能打破 农地碰不得的戒条。
政府在土地资源上的施政方针中(可见于发展局网页)，首二条是:
透过有效的土地用途规划及稳定而充足的土地供应，促进香港持续发展;
尽量善用土地资源，使土地管理制度保持高效率
现在社会有明显的讯息，亟需从速增加土地供应，也必须从长远切实考虑土 地储备，以保证香港的持续发展。我相信政府在善用土地资源、因时制宜地处理 土地用途的规划、及时为社会需要而提供稳定而充足的土地供应等方面，应该加 把劲，做得更好。
藏地于民 增加供应
藏富于民是发达经济体的特徴，也是中外政府都采取的经济策略之一，因为 民富是国家持续发展的基础。目前由民间拥有使用权的荒废农地，放着没有用途，如果政府设立释放农地供作其他用途的机制，这些土地其实就变成了政府藏 于民间的土地储备。
这些储备，随时可以释放出来。利用对改变农地用途规划的控制，来调节释 放的时机，就可有效率地达到适时、适量的管理目的。
把这些农地视为土地储备，政府没有造地成本。当然，地的使用权在民间， 政府释放这些储备时没有卖地收入，却有补地价的收入，与其他一些增加土地储 备的方案来比(比方说岩洞和填海)，扣除了庞大的造地成本，相信对库房的贡 献只会更好。
当然政府须投资在相关的基建，但是这与其他任何开发、创造土地的方案一 样，是不可避免的，而且由于很多农地离开城镇不致太远，平均成本应该较低。
有了充裕的土地供应和储备，政府在改善土地的管理上，就可以更多考虑民 生的需要。政府在土地资源的政策一向注重效率，而不重平等化。但是政府除了 促进资源配置效率外，也有促进资源配置平等化(equality)的角色。
平等化，是社会各阶层都能分享经济成果，然而，效率与平等化是对立的， 实现平等化的过程会引致效率流失，但提高效率却又会损失平等性。所以，要两 者兼顾，取得平衡。
2012 年 3 月 21 日刊登于信报财经新闻 B 版第 15 页