作者：郑钊平
政府计划将新界东北 787 公顷土地发展为“新发展区”（New Development Area），一直倾向采用“公私合营模式”，但六月时任发展局局长林郑月娥(现为政务司司长)突宣布由于公私合营往往叫人联想到官商勾结，于是改用上世纪的“新市镇模式”，并准备动用公帑 400 亿向民间征收土地，认为可以加快发展新界东北新发展区的步伐。
公布一出，有人批评政府主导有欠弹性，亦有人指强行收地，犹如在僭建问题上火上加油，纷争不断；再者，强收民地可能引发漫长官司，反而阻碍发展的进程。持续智库撰文八篇，试从历史、法理、行政、规划等范围，探讨政府新提出以“新市镇模式”强征收地是否可行。
本文试从香港法例以及租借新界的不平等条约，探讨收地的法理基础。
香港收地的法例繁多，熟悉新界土地事宜的屯门乡事会主席、律师会前会长何君尧律师指出，收地法例虽五花八门，但精神都一如 1889 年通过的<收回土地条例>，明确指出土地要用作“公共用途(public purpose)”，才能收回。至于何谓“公共用途”，条例的文意解释指为包括：收回卫生情况欠佳的物业，以确使改善的建筑物得以建造；收回严重干扰空气流通导致其他建筑物不宜居住的建筑物所在之土地；与香港驻军有关的任何用途等等。此外，还有由行政长官会同行政会议决定为公众用途的其他类别。自二次大战前开始，香港的水塘、道路等公共设施的用地都是通过<收回土地条例>征用的。
新界租约 争端之始
正由于“公共用途”的定义没有非常明确的界定，可预料日后会衍生无穷尽的争拗。同时，新界背景远较市区复杂，不是搬出<收回土地条例>便可通行无阻，因这涉及租借新界的历史问题。
1894 年，中国先后割让了香港岛、九龙半岛给英国，但英国认为这两处土地面积太小，既难以防守，又无法令粮食自给自足，更遑论发展工业。
于是当时立法局非官守议员遮打(Chater)向港督提出拓展边界，提议得到香港总商会、香港中华会馆和海军联盟支持。于是英国开始与清政府谈判，强迫满清在1989 年签下<展拓香港界址专条>，租借九龙界限街以北、深圳河以南地方及附近二百多个离岛，为期 99 年，到 1997 年届满。
<展拓香港界址专条>于 1898 年签订后，同年 7 月 1 日新界租约正式生效。港英政府辅政司骆克(James Stewart Lockhart)先到新界作先头调查。骆克完成调查后，在返英的船上，撰写了《香港殖民地展拓界址报告书》(现存英国档案编号C.O. 129/289 (U. K. Colonial Office Records, Series CO 129/289: Lockhart Report on the New Territories, 8 October, 1898, from Great Britain, October 1898)，向伦敦献计管治新界的要旨：“在英统治下维持旧中国现状”。
怀柔政策 两套标准
英军接管新界时曾遇居民前所未有的顽强抵抗，当新界局势回复平静之后，港英政府急需安抚新界村民，采取怀柔政策。港督卜力(Henry Arthur Blake)以文告形式向乡民保证：“你们的商业和地产利益，必获得保障”；同时保留新界沿用多年的旧规惯例，如<新界条例>第 13 条就列明“法庭有权认可并执行任何影响新界土地的中国习俗或传统权益。”
事实上，在不平等条约<展拓香港界址专条>中，亦写明英政府同意“议定在所展界内，不可将居民迫令迁移、产业入官，若因修建衙署、筑造炮台等，官工需用地段，皆应从公给价”。“从公给价”当然是指给予一个大家认为公允的价格，也就是市场上认为合理的价格。
可是，殖民地政府于 1900 年公布法例第一二四章<收回官地条例>，有关赔偿的条文指土地的价值应按现有用途计算，不承认土地发展限制将来放宽时可带来的潜在利益。因此，即使市场预期土地将来可作发展用，因而有较高价值，计算徴地赔偿时也不予考虑。这条例其实与<展拓香港界址专条>中的“从公给价”条文的精神矛盾。
这个矛盾遂引致新界土地百年争拗，至今不休。最近政府提出拿四百亿公帑，强收新界土地发展，政府的法理基础，正如何君尧律师所说，源自<收回土地条例>，可是有乡民表明会司法挑战，究竟上到法庭，谁胜谁负?
何君尧律师说，<展拓香港界址专条>虽是国与国之间签订的条约，但没有经过立法程序落实细节；港督卜力安抚村民“商业和地产利益，必获得保障”的承诺，也只以公告形式出现，不是正式的法律条文，法理基础的确不如立了法的<收回土地条例>坚实。
可是，何君尧也认为，普通法尊重“承诺”，<展拓香港界址专条>也好，港督卜力的公告也好，内容都提到保障新界村民旧有权益的明显“承诺”，政府上到法庭打官司也未必稳胜。而且，基本法第 105 条提到﹕“香港特别行政区依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利，以及依法征用私人和法人财产时被征用财产的所有人得到补偿的权利。”<收回土地条例>是否有违基本法，仍大有争辩的余地。唯一可肯定是，无论判决结果怎样，强行收地引发的司法争拗，一定没完没了，时间和金钱都消耗在官司上，令政府和新界村民的关系进一步紧张，而“新发展区”发展无期，急需土地发展的香港社会才是大输家。
政府徴收土地，除了依据法例外，亦应从理及情去考虑。今日的社会环境与上世纪已有很大的变化，新界很多土地的业权人对土地未来的发展有不同的憧憬。如果处理得当，业权人得享发展成果、或合理赔偿，发展后得社区又可以令更多人安居乐业，可谓达至三赢局面。
(新界西立法会候选名单有何君尧、梁志祥、廖成利、郭家麒、陈恒镔、谭耀宗、麦美娟、麦业成、田北辰、梁耀宗、李永达、陈树英、陈强、陈伟业、李卓人、陈一华和曾健成)
2012 年 8 月 9 日刊登于信报B 版 14 页