作者：郑钊平
政府宣布于新界东北强行征地，发展新市镇，惹来争议。本智库已先后撰文论述征地的法理基础与及引发的民间反弹，又比较过征地和换地两种收地的方法利弊。
本文尝深入研究政府在换地政策上多年来的转变，并检讨个中得失。
香港战后百废待兴，一方面要预备踏上工业化的跑道，另一面又要安置大量涌港的移民，土地需求刻不容缓，于是香港政府就想出“换地”的妙计，锐意拓展新界土地。
新界收地经验丰富的前布政司钟逸杰在回忆录<石点头>中提到，英国于 1898 年接管新界时，时任港督卜力(Henry Arthur Blake)曾在<安民告示>中许诺中国人从
前的权利将得到尊重，中国的法律和风俗也将保持：“公共办事处、改善工程，或者官方用途所需之土地，均将以合理价钱收购。”因此即使有<收回土地条例>等法例可用，港英政府也为了开埠初期的承诺，避免在新界强行征地。
况且，根据钟逸杰说，新界地主大都从实利出发，如果政府能给他们更舒适的生活环境，代替没电、没水、没排污设备的百年古宅，他们绝不介意拆掉老房子，向发展让路，只要他们的土地回报，比耕田种菜更有利可图；因此政府决定提出“换地政策”，向新界乡民动之以“利”。
Letter A 和 Letter B
根据刘润和博士著作的<新界简史>资料，换地首阶段由 1954 至 56 年，3 平方呎农地可换 1 平方呎屋地，于次阶段(1957 至 59 年)则改为 5 呎换 1呎，两个时期换地都不用补地价。至 1960 年第三阶段最关键，政府想出一个以“土地期权”来换地的妙计，期权分两种，称为甲类和乙类换地权益书，俗称 Letter A 和 LetterB。以发展“蓝图内”屋地换取“蓝图外”屋地，需要 letter A，换地比例为 1 呎换 1 呎；拿“农地”换“屋地”的，则要 letter B，换地比例是 5 呎农地可换 2呎屋地(按土地发展上官方用途 5 分 3、民间用途 5 分 2 的惯用比例计算得出)，新加条件是 letter A 或B都要补地价。换地权益书亦容许转让。由于 letter A 不多，换地权益书一般泛指 letter B。
除了换地，土地持有人亦可选择接受收地赔偿，卖地给政府。但由于赔偿价只按农地计算，远低于市值，例如 1961 年沙田收地赔偿价为每平方呎 7 毫半，但市值为 7 元半，足足有 10 倍差距，难怪多数人要换地权益书不要钱。
换地方程式
根据换地权益书规则，要成功换地，有三个条件，除了要有换地权益书和合适土地可供转换，还要够钱补地价。资深测量师苏振显举例，假设政府于 1961 年向李先生收了 1 万平方呎沙田农地，收地赔偿是每呎 7 角半，但李先生不要赔偿($0.75×10000 呎)，宁要换地权益书 letter B，根据上面的换地比例 5 比 2 计算方法，李先生的万呎农地就转化成 4 千呎屋地 letter B。
李先生于 1963 年欲换 4 千呎荃湾屋地，由于沙田、荃湾区域不同，地价有异，他不单要出示 4 千呎屋地 letter B，还要补地价，方法是按 1961 年(领取 letter B 的年份)荃湾屋地市值补价(假设每呎 30 元)，扣除当初沙田农地赔贘，于是拿出 11万 2 千 5 百元补地价：
李先生要补地价＝$30×4000 呎－$0.75×10000 呎＝$112,500
苏振显说，从上面补地价方程式所见，市值补价只跟 letter B 的年份计算，letter B年份愈早，市值补价愈低，补地价费用愈少，难怪发展商多爱搜集年期较早的 letter B。
至于收地赔偿和换地补价两个数额则全由政府厘定，由于个中基制欠透明，向来是新界乡民和政府收地一大争拗。政府将农地价值视为“收地赔偿”的参考，多年来农地价值升幅不大，致收地赔偿额亦长期没上帐；反观“换地补价”每年两次按各区土地市价定出来，另外也有少量通过拍卖放出，籍此量度市价，由于香港土地珍贵，这个“换地补价”贴近市价，升幅大不足为奇。新界乡议局议员陈浦芳就于 1972 年指“政府不断提升补价额，由 20 元、50 元至 200 元 1 呎，但收地补偿价格，仍为 1 元。”
经乡绅交涉多年，政府终在 1978 年让步，同意以后收地赔偿要半年一次按平均地价调整一次。然而根据刘润和所着的<新界简史>资料，1978 年 10 月农地赔偿额经第一次调整后，由每呎 27 元升至 39 元，升幅 44.4%，但换地补价调整后增幅更大(见表):
换地补价增幅
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地区/土地用途 |
1978 年 10 月 (每平方呎补价) |
增幅
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荃湾/工业 |
600 元 |
50% |
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荃湾/非工业 |
750-900 元 |
50% |
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屯门/工业 |
390 元 |
56% |
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屯门/非工业 |
860 元 |
53.6% |
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元朗/工业 |
300 元 |
50% |
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元朗/非工业 |
550 元 |
83.3% |
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石湖墟/非工业 |
500 元 |
177.8% |
可想而知，即使拿着换地权益书，只要手上现金追不上帐幅惊人的换地补价，仍然无法换地。而且当换地政策实行了廿多年，可换的土地愈来愈少。这样地债高筑的情况下，问题慢慢浮现。
地债高筑
根据薛凤旋、邝智文合编的<新界乡议局史>资料，村民以换地权益书换地时， 新界民政署亦多数先处理大面积土地，拥有一万几千呎地的小业主，无法参与大规模的城镇发展，但他们把换地权益书卖给发展商，却可分享土地的潜在价值。另一方面有财力补地价的发展商收集了换地权益书后，就向政府换取大块土地，省却了政府整合出大幅土地的功夫，在土地买少见少的情况下，政府依旧可做到拓展的成果，发展新市镇。
至 1980 年，政府因发出换地权益书欠下的地债超过 3,600 万平方呎，当中屋地占881,163.3 平方呎，换地制度面临大挑战，于是翌年停发换地权益书，并按每张权益书发出的年期，定价为 19 至 290 元不等；权益书不仅可在投地、私人协约申请批地等土地交易中当现金使用，还可像入场券让持有者优先参加新界土地拍卖，结果至 1994 年，尚未收回的 letter B 只剩约 83 万平方呎。
虽然换地权益书制度因地债高筑，以及回归在即的缘故，于 83 年划上句号，但无可否认，此举不单可保住政府开埠早年对新界乡民的承诺，避免征地随时引发的冲突，此谓一嬴；村民虽卖了地，但生活水准大大提高，又有“土地期权”在手，日后可分享地价升值的成果，算是二嬴；而且换地权益书容许转让，发展商大量收集后，可建大型工、商、住宅，发掘土地发展潜力，又可搞活整体经济，提供大量就业机会之余，又可尽量释放土地的价值潜力，此谓三嬴；最后，政府官员收地成功推展新界基建，提升香港整体的经济基础，可谓四嬴。
既然换地发展新界土地的好处立竿见影，政府应大胆地提出一种配合时代的换地模式，例如改良换地权益书的补地价机制、换地方法和年限等技术细节，解决香港当下面对的地荒。相信这方去定会比填海更经济、更快，对自然环境影响更少。
2012 年 8 月 17 日刊登于信报A 版 18 页