作者：潘国城博士
[前言]
月初，发展局局长陈茂波在电台节目中表示，新界东北发展计划根据公众谘询结 果，将有大幅修订，最快在下季公布;但他对东北发展将会加入公私营合作模式 的传闻则拒绝作出评论。
[内文]
政府于新界东北发展计划第三次公众参与时，表示将会放弃第一及第二次谘询时 建议的公私营合作模式，改以“传统新市镇发展模式”全面回收土地;当时，政 府认为以此模式全面回收土地，可较易控制规划参数，也较易控制发展时间表。 然而，这种考虑的基础看来并不全面，也有想当然的成份。
以往数十年新市镇发展的模式从来就不是单一的由政府回收区内所有现存土地， 而是包括填海和换地，这已经成为习惯模式，符合市场参与者的合理期待。
政府“跪低”说法不正确
虽然《收回土地条例》订明政府可以为公共用途而回收土地，而建设新市镇是一 项认可的“公共用途”，但若以此条例回收的土地，而部份最终又投放市场，再 由私营机构竞投作私人发展用途，部份社会人士对此则有颇大非议，认为这种做 法是违反自由市场的商业原则;社会的反对也可能引致冗长的法律程序。
最近有传媒报导，政府再三考虑后，将在修订计划中加入公私合营元素，容许符 合条件的土地拥有者申请原址换地发展。
消息传出后，有人马上指摘这等同向地产商“跪低”、“明益地产商”。很可惜， 提出这种说法的人从来没有同时分析让私人机构参与对加快发展东北的好处。
反对私营机构参与发展的论者，担心这会导致东北发展变成按照发展商拥有的地 段去规划，而放弃按照社会需要的考虑。事实上，这种说法不但对香港城市规划 的机制大大的不信任，甚至是并不了解。
参与设计城市规划工作的专业人士都知道，规划署在设计城市规划的分区大纲草 图时，不会考虑土地业权，也不参考任何土地业权的资料，纯粹根据土地的性质、 位置、结构、地形、基建、附近的环境、地区及社会发展需要而设计;城规会批 核草图时，也只会根据既定的城市发展规划的原则和标准，不会考虑地权谁属。
私人发展 提高效率
因此，业权人是否可以发展拥有的土地，须根据城规会所批核和法定规划大纲而 决定，如果土地并非位处大纲图内规定可作私人发展的分区内，则无论土地购入 及管理多少年、投入多少资金和时间，都不能发展，土地拥有权不可能反过来改 变城市规划。
容许私营机构参与，是指如果发展商拥有的地段位处已批核的规划大纲图中可发 展作私营房屋用途的分区内，则可以申请根据城规会指定的条款发展;其中有时 牵涉到与政府“换地”的程序 – 把原来多份零碎的农地地契“换”成一份整合 的、可发展住宅的新地契。
论者似乎忽略拥有农地者在向政府“换地”发展时，须向政府补足地价，也就是 交纳改变土地用途所涉及的差价;地政总署会根据土地发展后的市场价格，厘定 补地价的金额。
如果由政府先收地，然后再分批出售，则必须先解决全面收地的种种困难，再提 供基建，然后才可以公开投地。以香港过去的经验来说，由政府独力进行这种大 规模的收购土地行动，一定引发很多纷争，只会延误为港人提供房屋的时间。
无疑，容许私营机构参与，对在规划大纲规定可作私营住宅用途的分区内拥有土 地的发展商而言，有一定的好处，就是肯定该土地可作发展，而不须先无条件按 政府出价交出土地，日后再在市场与其他投资者竞投买回本来拥有的地段。其实， 私营住宅用地都是交由大小发展商按规划而建设，发展商为土地所付出的代价， 则无论是补地价或是通过投标或拍卖，均以市场价格为依归;至于“利益输送” 的指控，纯属误导。
对公众来说，不同的发展模式的最大分别却是时间。如果容许私人机构参与，由 于地权已经确定，可以根据政府的总体规划及早开始地块的规划设计，只要补足 地价，即可动工。如果先由政府强行全面收地，过程漫长，加上可能出现的法律 争议，极难预计确实的时间表。
公私营合作的做法行之有效，自七十至九十年代发展的九个新市镇，已容纳近半 香港人口;如此高的发展速度，公私营合作是一个重要因素。
承担基建 减省程序
在公私营合作的模式下，政府往往规定发展商须同时负责该片土地上的基建(比 如道路、水渠)、公共设施等;这个做法比留待政府处理，往往有更高效率。原 因在于交由私营机构负责，可省却由公营机构执行时必须通过的许多法定程序。 正因如此，一个数万平方米的社区，包括住宅、道路、交通交汇处、学校等设施， 交由私营机构发展，往往数年间就可以完成。
以今天香港对房屋需求的状况和民意在这方面的强烈诉求来看，加速发展东北， 尽快改善房屋供应，同时让公众看到改善供应有确实时间表，应该是首要的考虑。 在东北发展加入公私营合作的元素，对尽快推动发展、增加房屋供应、减低所谓 “深层次矛盾”极有帮助。
在传闻的修订计划中，据说政府将增加公屋比例，加入公私营合作的元素，平衡 不同利益，有利于顺利推动发展。
对此，公众对换地发展或有一定疑虑，但最重要的是，政府在处理拥有土地者申 请原址换地发展的过程中，必须尽量透明，务求公正、公开，以免惹来官商勾结 之讥。
2013 年 6 月 18 日刊登于信报财经新闻 A 版 19 页