作者：刘智鹏教授 (持续智库主席、岭南大学香港与华南历史研究部主任)
香港地小人多，土地供不应求，增加土地供应是历届政府的主要工作。本届特区政府上任之后，开发土地成为施政的重心，为此政府特别成立土地供应专责小组（下称「土地小组」），就香港未来的土地开发提出建议。土地小组开列18个土地供应选项，可以归纳为三大纲领：市区重建、填海造地、开发新界。
这三大纲领其实并非新鲜事物，而是行之有年的策略。市区重建自战后与香港都市发展同步前进，未来仍然是一个重要的选项。填海造地是香港都市建设的重要策略，没有过去百多年持之以恒的填海造地，就没法建立今日的香港都市；香港的未来发展亦必须在相当程度上倚重填海造地。新界地广人稀，是战后支撑香港都市发展的重要资源，开发新界理应是最有效益、最符合持续发展的策略。
然而，因为历史的原因，新界土地在过去百年来一直处于一种错综复杂、纠缠不清的状态，以致新界土地不但未能地尽其利，而且渐成为香港未来发展的障碍。简言之，解决新界土地利用的问题，是解决香港未来土地开发的核心策略。
新界是历史的产物，新界土地问题的形成有其历史渊源。要处理新界的土地问题，首先要认识新界的历史。
「新界」的历史和官司
「新界」究竟是什么概念，恐怕多数香港市民都未必清楚。其实，1898年7月1日之前，香港根本没有「新界」这个专用名词。1898年6月9日，英国政府与中国清政府在北京签署《展拓香港界址专条》，同年7月1日生效。
英国租借沙头角海至深圳湾最短距离直线以南、界限街以北地区、附近大小岛屿235个，以及大鹏湾、深圳湾水域，为期99年。这一大片土地原属中国广州府新安县管辖，并无区域名称，香港政府于是称之为New Territories，意思是「新的版图」，中文的翻译就是「新界」。自此之后，政府并没有为新界改换名称，新界一名于是沿用至今。
新界划入香港领域之后，新界土地随即出现问题。按照中国清政府的规定，新界原居民拥有的土地属于永久拥有的性质，即永业田。惟英国租借新界后，香港政府立即把新界所有土地收归官有，然后再分配给业权拥有者。这措施与英国占领香港岛时实施的土地政策一脉相承。
1842年3月22日，英国驻香港总督砵甸乍（Sir Henry Pottinger）发出公告：「基于英国占领港岛和其他的岛屿，土地的所有权益均归于英皇；政府将不会承认未经政府批准的土地交易。」这种「普天之下莫非王土」的原则其后伸延至「割让」的九龙，最后亦应用到「租借」的新界。
1900年八国联军侵华，香港政府于同年自行立法，订立《田土法庭条例》第17条，把《展拓香港界址专条》条约所包括的租借土地（即「新界」）全部归入为政府产业；除了由政府发给官批或由田土法庭核发其他契据，其他占有土地者即属违法。
这个由政府强加于新界的土地政策抵触了《展拓香港界址专条》中的规定：「在所展界内，不可将居民迫令迁移，产业入官，若因修建衙署、筑造炮台等官工需用地段，皆应从公给价。」这项《田土法庭条例》实际上剥夺了新界原居民的永业权，而代之以香港政府授予的承租权。此外，政府在新界收地并非「从公给价」而是出价极低，而且收地范围越出「官工需用地段」。这两大问题成为了新界原居民历来抗拒政府新界土地政策的根源。
自此至战后初期，新界原居民与政府之间就新界土地利用的方式和限制发生长期的争议，内容包括政府收地、批地建屋、建屋补价、换地补价、土地冻结等问题。战后，香港人口急速膨胀，土地需求日增，政府为加强对新界土地的管理和控制，置《展拓香港界址专条》于不理。
新界土地的核心问题
在政府的新界土地政策下，从1954至1964年10年之间，新界农地与屋地的交换利益比率，由3比1急增至约100比1；政府与新界原居民之间的利益冲突亦因而愈见严重。其后乡议局于1976年邀请御用大律师杰田士（Samuel V. Gittins）、烈显伦（Henry Denis Litton）、大律师潘松辉（Winston Poon）3人写成《共同意见书》，指出政府违反了《展拓香港界址专条》「不可将居民迫令迁移，产业入官，若因修建衙署、筑造炮台等官工需用地段，皆应从公给价」的规定。这是新界原居民多年来指控政府长期剥夺原居民土地权益的法律依据。
上文的表述，旨在勾划新界土地问题的历史渊源，从而突显其曲折背景，以展示问题有其不易梳理的复杂性。英国租借新界虽然已经成为历史，但今日新界土地之难于开发利用，其实就是源于上述新界原居民与政府之间大半个世纪的纷争。
就在乡议局取得《共同意见书》之后不久，1980年代初出现了「生发案」和「永发案」两宗新界土地官司；结果前者判定农地可以用作临时仓库用途，后者则确认新界土地在政府回收前可以作仓库或停放汽车之用。
这两宗官司当年对政府造成巨大冲击，也成为政府处理新界土地利用方式的转折点，影响深远。政府认为既然无法在土地契约上管制土地的用途，唯有把原来用于港九市区的《城市规划条例》加以修订以涵盖新界，以规划手段管制新界土地的用途。
1985年5月，政府知会乡议局有关引入《城市规划条例》的决定。双方经过多年的争议，政府终于在1991年修订《城市规划条例》，把法定规划管制从市区扩展至新界，沿用至今。根据城规条例，新界土地发展的限制大大高于香港及九龙市区，以致今日开拓新界困难重重。
上述这项大约在30年前订定的策略，目的是为解决当时的问题。当时大概不会有人想到，这策略竟然成为今日发展的障碍。这是历史造成的问题，要排除障碍，必须回到历史之中寻找方法。
（二之一）
2018年8月27日刊于信报财经新闻A版19页