作者：刘智鹏教授 (持续智库主席、岭南大学香港与华南历史研究部主任)
持续智库刚与3个智库合办一个研讨会，期间我向300多位与会者讲述释放新界土地的理念：了解历史，就明白回归后，香港已经不用、也不应把新界土地视为租借地；新界的土地，应该像港岛和九龙的土地享有同样的机会，我们实在再无理由在城市规划上，限制新界的发展。事后，对香港历史有认识的朋友纷纷联络我表示支持；然而，也有朋友挑战我，认为现在新界有潜质的土地都不在政府手上，就算放宽规划，政府也没有土地可以用作大规模兴建公营房屋，惠及大众。这位朋友要求我看看从历史中是否可以找到启示，解决新界地权的问题。
新界地权问题复杂是众所皆知的。农地和棕地基本上都是私人拥有，还有原居民祖宗传下来的祖堂地，政府都难以动用。香港现时有一股比较民粹的声音，鼓吹政府用《收回土地条例》强制收回新界土地以作发展；但是政府在这个问题上非常谨慎，也明确表示要避免司法复核。
收回土地引发司法复核原因
《收回土地条例》清晰指出，政府收回土地必须用作「公共用途」。至于何谓公共用途，条例的文意解释，包括：收回卫生情况欠佳的物业，以确使改善的建筑物得以建造；收回严重干扰空气流通导致其他建筑物不宜居住的建筑物所在之土地；与香港驻军有关的任何用途等等。此外，由行政长官会同行政会议决定为公众用途的其他类别，也算在其中。
根据政府提交立法会的资料，回归以来，政府曾为154个公共工程项目及市区重建局的项目引用《收回土地条例》收地作公营房屋发展、配合市建局项目、乡村扩展、各种水务工程、兴建学校、街市、安老院和康乐设施等。这些项目均属于公共用途类别，争议比较少。不过，如果政府在发展一个新小区的过程中，把私人土地以官价（特惠补偿率）收归政府，再将之在市场以超过官价十倍的价钱出售作私人物业发展，就真的可能会引起司法复核。
然而，不动用《收回土地条例》，是很难整合新界业权零碎复杂的土地，但收地的同时，必须考虑如何可以恰当地、不多也不少地保护新界土地上业主的私有产权，特别是个别小业主的产权，令他们在新界释放土地的过程中，能够不阻碍公共用途和公营房屋的发展，又能够合理地保护其权益。
如果尝试从历史中寻找启发，大家会想起港英政府过去在新界征收农地时，以「乙种换地权益书（Letter B）」作为代替现金补偿的另一选择，让权益书持有人拥有以5呎农地换取2呎屋地的权益，权益书性质有如债券，可以在政府公开卖地时使用。此制度后来发展至尾大不掉，政府根本没足够土地让Letter B持有者兑换，最后要动用大量公帑回购。所以今天任何人提出类似Letter B的方案，政府都怕怕。
研究历史最大的好处是，不单只有启发，更可以从过去的经验学习。Letter B的问题主要有三方面：制度变相容许非原址换地，不切实际；换地权益书不设年期，无法预计持有者何时兑换；5呎农地换2呎屋地的比例没有根据，政府手上根本没有足够的屋地。这些问题今天看来，完全是可以妥善处理的。
9月22日，在香港测量师学会的周年研讨会上，有讲者发表一个建议，与香港大学科斯产权研究中心最近提出的方案，其大方向上有所类同，都是由政府发行土地债券，以助政府动用《收回土地条例》收地发展新界。
不会陷乙种换地权益书困局
最重要的是，土地债券方案不会重蹈覆辙，陷入Letter B的困局。大前提是，政府必须先有一个规划的发展区蓝图，其中包括基建及公营房屋用地，也有私营房屋用地；而区内的业主，无论拥有的地段坐落蓝图的哪一个位置，他的权益将以其拥有的土地面积，在整个发展区总面积中所占的百分比，乘以蓝图中私营房屋所占面积的比例，也就是有升值潜质土地面积的比例。这样一来，在新发展区内的每一个业主，无论其土地在发展蓝图中是规划作公路、水渠、公屋或是私人房屋，都获得平等的待遇。讲者还举例说明【表】：本来拥有20公顷农地的业主，向政府交出土地后，换回的是6公顷的私人屋地发展权；拥有30公顷农地的业主，可以换回9公顷屋地发展权；拥有40公顷农地的业主，可换12公顷屋地发展权。这个农地换屋地的比例，没有固定参数，而是根据个别业主占地的比例，以及发展蓝图中私营房屋占地比例而计算。
【表】：
发行的债券承诺的土地，一定不多于发展区规划下的私人房屋发展用地，直接杜绝过度发债的问题。换回来的私营房屋发展权，只限在本区使用，债券必须根据发展区的规划时间表定下有效期，以保障发展区完全按规划发展。政府根据发展区规划收地，业主可选择收取官价现金赔偿或是拿取相当于其应得权益的土地债券，在限期内向政府按市值补地价来兑换发展区内的土地，完成私人物业发展。如果不同意政府估算的地价，可以透过仲裁解决；当然也可以拿债券向政府兑换现金。这样，就算只有半公顷面积土地的小业主，其利益也不会被蚕食。债券最大的好处是，可以在公开市场自由买卖。小业主没有足够的土地面积根据规划图发展的话，可以选择与其他小业主合并，也可以将其权益出售。
这个为新发展区而设的土地债券方案的优点，是完全毋须修订任何法例，在现行的法规和制度下已经可以推行。这个机制还可以世世代代保障祖堂的土地权益，又不妨碍新界的发展。我认为这是一个众赢方案，值得政府研究。
2018年9月28日刊于信报财经新闻A版25页